作者: 陈珊珊 | 2016-07-14 10:37

上海市少数民族流动摊贩治理研究

随着改革的全面深化和城市化进程的加速，城乡之间、东西部之间经济水平的较大差异促使越来越多的少数民族流动人口涌入城市。上海市作为东部沿海地区经济发达城市，吸引了大量少数民族流动人口的流入。由于民族身份和资源禀赋在一定程度上影响着他们的就业选择，所以沿街售卖商品便成了他们在城市生存的主要经济来源。流动摊贩治理一直是城市管理执法工作中的重点和难题，而少数民族流动人口因其特殊性使得城市摊贩治理工作难上加难。

那么，推进少数民族流动摊贩有效治理有哪些路径可供选择?我们从多中心治理理论出发，对多元主体进行了问卷调研和访谈，并对上海市历次人口普查资料、上海市城市管理法律法规、学界已有的研究成果等进行了查阅与整合，发现在少数民族流动摊贩治理过程中，存在着多元主体利益冲突明显、利益难以协调以及少数民族流动摊贩受资源禀赋制约等问题。因此，通过妥善照顾各方利益，实现利益均衡，提高少数民族流动人口资源禀赋的路径选择，可改善少数民族流动摊贩治理的效果。

上海市少数民族流动人口及流动摊贩现状

上海市少数民族流动人口数量调查

上海是我国东部沿海地区经济发达城市，比西部地区、农村地区有着更多的就业机会，这也吸引着越来越多的少数民族人口进入上海。为了研究的方便，我们根据《城市流动人口的社会融合：文献述评》的理论，将少数民族流动人口定义为：在上海居住(不管是常住还是暂住)，但没有取得上海户籍的少数民族人口。

图1的数据来源于上海统计网中的历次人口普查公报。数据显示，少数民族流动人口自2000年以后迅速增加，“五普”中少数民族流动人口数量较“四普”而言，增长率为66.60%，“六普”较“五普”的增长率为166.61%。2010年人口普查数据显示，上海市少数民族流动人口包含了各族人民，人数最多的为回族、土家族、苗族、满族、朝鲜族、壮族、蒙古族、维吾尔族，其中回族占28.30%、土家族占12.16%、苗族占11.35%、满族占9.11%、朝鲜族占8.06%、壮族占5.87%、蒙古族占4.07%、维吾尔族占1.90%;年龄构成显示，来上海的少数民族流动人口绝大部分为劳动年龄人口，其中15岁-39岁居多，这一年龄段人口总数占少数民族流动人口总数的73.4%，40岁-59岁者占12.0%;性别构成显示，男性人数为138,481人，女性为137,682人，其中男性占50.14%，女性49.86%。

上海市少数民族流动人口区县分布

由表1和图2可以得知，少数民族流动人口在上海各区县的分布呈“外围型”特征。究其原因，可能是市中心各个区所辖面积小，生活成本高，而外围区县生活成本低，而且边缘区县人民对少数民族流动摊贩的产品有更多需求。

我们选择了普陀、浦东、松江、闵行、青浦、嘉定六个区县作为调研基地，调研对象分为少数民族流动摊贩、普通流动摊贩、店面经营的个体户、上海市市民、各区县执法大队工作人员，调研人数分别为100位少数民族流动摊贩，50位普通流动摊贩，10位合法店面个体户，100位上海市市民。其中，对少数民族流动摊贩和普通流动摊贩采取了深度访谈的调研方法，对城管也进行了访谈。

上海市少数民族流动摊贩的现状

在调研中发现，98%的少数民族流动摊贩是与朋友或家人一起摆摊。少数民族流动摊贩到上海的主要目的是获得经济收入，提高家庭生活质量，而选择摆摊的原因在于他们大多文化水平低，与汉族人沟通存在语言障碍，在找工作时往往被拒绝。他们认为，在上海最大的压力是房租开支，语言沟通存在困难，通过摆设摊点的方式能让他们获得较高的经济收入，拥有更多的自由。当我们询问他们为何不租用店面时，他们表示，店面的房租太高，而他们售卖的商品又价格低廉，对客流量的要求较大，店面虽然固定但客流量往往比较小，难以实现盈利。同时，他们也希望城市管理人员能够给予他们一定的生存空间，使其通过非正式就业的方式获得收入，在一定程度上帮助他们改善自己及家庭的经济状况。

多元主体对少数民族流动摊贩的认知

“多中心”(Polycentrity)一词最早是由英国学者迈克尔·博兰尼提出的，他最初引入这一概念是为了证明自发秩序的合理性，阐明社会管理可能性的限度，他认为自发秩序是“多中心”治理的基础。而艾莉诺·奥斯特罗姆则认为，“多中心”关键在于强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。“多中心”理论包含了相应的分析单位、分析框架及经验研究方法等一系列知识。因此，奥斯特罗姆的“多中心”被称为秩序理论，博兰尼的“多中心”则被称为社会秩序思想。

“多中心”治理理论将个人视为基本的分析元。这里的“个人”并非传统经济学上的理性人或者经济人，他们能够自主进行决策且容易受环境的影响犯错误或者改正错误，是受社群的非正式规范约束的社会人。“多中心”治理体制是以自主治理为基础，强调自发秩序和自主治理的基础作用和重要作用。

在少数民族流动摊贩治理研究中，多元主体间的认识及行动对于少数民族流动摊贩治理具有较大的影响。

普通流动摊贩对少数民族流动摊贩治理的看法

在抽样调研的50位普通流动摊贩中，60%的流动摊贩是小学学历，40%的流动摊贩是初中学历;96%的流动摊贩是非上海人，4%的流动摊贩拥有上海户口。在对普通流动摊贩对城管治理少数民族流动摊贩的做法是否满意这一行为进行衡量时，我们采用了“利克特量表”来对满意度进行计分，其中满意记5分，较满意记4分，一般记3分，不满意记2分，非常不满意记1分，最后以平均得分来衡量满意度。

通过调研发现，普通流动摊贩就城管对少数民族流动摊贩治理行为满意度评分为1.33分。原因在于，普通流动摊贩认为城管对少数民族流动摊贩并没有采取管理措施，却对普通流动摊贩采取了严格管制，主要方式包括“常态式管理”(日常巡查)和“突击式管理”(突发检查)。他们认为，城管对普通流动摊贩和少数民族流动摊贩两者的管理措施差异较大，感到不公平和不满意。1.33分的满意分所体现的满意度介于不满意与非常不满意之间，而这种心理在一定程度上也会加剧普通流动摊贩对少数民族流动摊贩的排斥感。

租用店面的个体户对少数民族流动摊贩治理的看法

租用店面的个体户对流动摊贩都存在着反感心理。他们认为，流动摊贩严重影响了他们的生意，城管及街道社区相关管理人员应当对流动摊贩进行严格管制。调研发现，在各个区县中，租用店面进行经营的个体户每个月的经营支出中房租就占了一大笔。综合分析可知，在对少数民族流动摊贩治理这一问题上，调研对象表示少数民族流动摊贩治理存在着管理措施不力或者不管理的问题，从而导致少数民族流动摊贩数量与日俱增。

上海市市民对少数民族流动摊贩治理的看法

在参加调研的100位上海市市民中，85%的调研对象表示会购买少数民族流动摊贩的物品，原因在于他们的商品具有民族特色且物美价廉，而他们又经常路过摊点，购买也方便。我们将另外15%选择不购买少数民族流动摊贩商品的调研对象的行为，通过SPSS16.0系统作为因变量进行分析，将调研对象的年龄作为自变量(原因在于，选择不购买的调研群体中，66.7%的调研对象年龄为51岁-60岁，33.3%的调研对象年龄在61岁及以上)。假设调研对象的年龄与他们的购买行为有显著性差异，我们发现显著性系数sig=0.002<0.005，证明假设成立，说明调研对象的购买行为确实与年龄有显著性差异，即年龄处于50岁及以下的调研对象选择购买少数民族流动摊贩的可能性较大，51岁-60岁的调研群体均选择不购买。不购买的原因是不喜欢少数民族流动摊贩，担心与少数民族流动摊贩产生冲突。

同时，100%的调研对象认为应当限制少数民族流动摊贩的设摊行为，但在限制程度上可以有所差异;50%的调研对象认为应当严格限制;其他为一般限制。同时，80%的调研对象认为应当严格限制普通流动摊贩。还有部分调研对象表示，少数民族可享受民族优惠政策，而少数民族流动摊贩大多数难以实现正式就业，因此应当给予少数民族流动摊贩一定的城市生存空间，使他们能够获得一定的经济收入，从而改善生活条件，但仍需要采取一定的限制措施，防止设摊的无序化影响城市正常的交通秩序、城市环境卫生等方面。

城市执法人员对少数民族流动摊贩的管理行为

城市执法人员表示，因少数民族流动摊贩群体民族身份的特殊性，他们对其的限制程度较普通流动摊贩低。对于占道设摊的流动摊贩采取的行政强制措施主要为，通过暂扣其经营工具来引导流动摊贩规范经营，但流动摊贩可以在规定期限内到行政执法中队处理，根据情节轻重程度缴纳50元-500元不等的行政处罚金，并领回被暂扣的经营工具。目前，城市执法人员主要通过日常巡查与集中整治的方式对流动摊贩进行管理。而少数民族流动摊贩身份具有特殊性，加之又缺乏法律常识，加大了行政执法人员的执法难度。

少数民族流动摊贩治理存在的困境

利益冲突明显，平衡困难

多元主体两两之间存在着不同的矛盾，根源在于利益的对立，而所有矛盾的调和皆依赖于城市执法人员的管理行为。在多元利益交织，以及人作为“经济人”、“社会人”的观念渗透下，少数民族流动摊贩治理成为城市治理中的一大难题。

少数民族流动摊贩受资源禀赋的制约

由于少数民族流动摊贩经济收入不高，远离家乡，在上海市的交际网相对较窄，因而其资源禀赋在一定程度上受到了制约。当他们在摆摊过程中遇到城管时，更倾向于通过自己的民族身份来获取相应的优惠政策。

推进少数民族流动摊贩治理的路径选择

妥善照顾各方利益，实现利益均衡

公权力部门的“利益核心”在于对城市容貌环境秩序的有效治理。法律法规既然为城市执法人员设定了执法义务，那么，如果看到乱摆摊的行为却不执法会被指责为不作为，但采取执法行为又可能招致少数民族流动摊贩的激烈反应。因此，调整城管的职责，改“不允许摆摊”为“可有条件地摆摊”，将执法行为与民族优惠政策有机结合，变少数民族摊贩摆摊设点占道经营的违法行为符合公共利益的合法行为，方可促进少数民族摊贩就业，为群众谋得便利。

少数民族流动摊贩的利益“连接点”为他们的少数民族身份。这在一定程度上保护了他们摆摊获利的行为，但是他们也必须履行相应的社会责任。同时，少数民族流动摊贩还应当提高自己的责任意识，积极配合城市执法人员的引导与管理，承诺不占道经营，保证货品和劳务质量。这种不严重影响城市环境卫生和市容市貌的摆摊行为，亦不会给社会带来危害。

对于租用店面的个体户，其利益“连接点”在于保证其正常收入不受损害，或者损害后可依法获得补偿。这一项可以通过适当地减免相关税、费来补偿一部分损失。

上海市市民的利益“连接点”为：出行时不受少数民族流动摊贩摊位的影响，同时，他们还希望少数民族流动摊贩能够提供卫生、安全的商品。市民的利益可以通过合理规划摊位的时段，引导摊位的位置来兼顾。

只有采取了合理有效的治理措施，各方的利益才能均衡考量，才有可能出现利益格局共生的局面。

提高少数民族流动摊贩的资源禀赋

民族区域自治制度自推行以来，我国各民族之间的关系得到迅速缓和，呈现出平等、团结、互助、和谐的局面。通过对上海市少数民族流动摊贩治理的调研，我们发现，增强少数民族的资源禀赋在一定程度上有利于改善对少数民族流动摊贩的治理效果。可以从以下几个方面着手：

首先，加大对少数民族地区的投入。通过完善少数民族地区的基础设施，增加对少数民族地区的教育投入，从而提高少数民族流动人口的学历水平。同时，可通过产业结构的转移和优惠政策，吸引投资者和企业到民族地区进行投资，为少数民族地区人民提供更多元的就业机会，增加他们的收入，缩小东西部地区、城乡间的贫富差距。

其次，各区县政府、非营利组织应当加强对少数民族流动摊贩的汉语及职业技能培训。少数民族流动摊贩若将民族优惠政策、民族身份作为“保护伞”并非长久之计，这也会导致越来越多的少数民族流动人口加入到流动摊贩这一非正式就业的行业中。而大规模的少数民族流动摊贩会对城市治理带来很多负面影响，更不利于少数民族流动人口的长远发展。

总之，真正的民族平等是各族人民之间的相互尊重，而加强少数民族流动摊贩的责任意识和平等意识，提高他们受教育的程度则是解决问题的关键。

(原载于《现代物业·新业主》2016年第7期/总第362期)